城市軌道交通建設以地鐵為重心，上、北、廣、深城軌交密度最大

截至2017年末，中國內地城市軌道交通并投入運營開通線路共165條，運營線路長度達到5033公里。其中，地鐵3884公里，占比77.2%;其他制式城軌交通運營線路長度約1149公里，占比22.8%。

“《意見》繼續堅持‘量力而行、有序發展’的方針，并在總結行業發展經驗的基礎上，按照‘城市有需求、政府有能力、線路有客流、數據易統計’的思路調整了城市軌道交通準入條件。”中國地鐵工程咨詢有限責任公司常務副總經理劉遷說。

申報建設地鐵的城市，財政收入、地區生產總值門檻雙升

近些年來，我國城市軌道交通總體保持有序發展，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優化城市空間結構布局、改善城市環境起到了重要作用。但同時，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。

相較于2003年國務院辦公廳印發的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，《意見》提高了申報建設地鐵和輕軌的相關經濟指標：申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入、地區生產總值“底線”分別由100億元、1000億元調整為300億元、3000億元;申報輕軌城市的地方財政一般預算收入、地區生產總值“底線”則分別從60億元、600億元提高到150億元、1500億元。同時，要求有關部門嚴格審核把關，未達到城市軌道交通建設申報條件的建設規劃一律不得受理。

“城市軌道交通建設投資大，如地鐵每公里造價動輒七八億元以上，運營期還需要長期依靠財政補貼。因此，需要統籌城市軌道交通建設運營和地方政府財力。”國家發展改革委綜合運輸研究所副所長李連成表示，“公共財政收入和地區生產總值是反映城市建設實力的重要指標。2003年以來，材料價格、勞動力成本、征地拆遷費用的上漲，使得目前城市軌道交通項目造價已經大幅提高。十幾年前的建設申報條件已經滯后于當前經濟社會發展，需要適當調整。”

《意見》還強化建設規劃的導向和約束作用，已經國家批準的城市軌道交通建設規劃應嚴格執行，原則上不得變更，規劃實施期限不得隨意壓縮，并進一步明確了規劃調整和新一輪建設規劃報批條件。例如，建設規劃調整應在完成規劃實施中期評估后予以統籌考慮，原則上不得新增項目。原則上本輪建設規劃實施最后一年或規劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作。

“從目前國家已批準建設城市軌道交通的43個城市來看，基本上能夠達到新的申報條件，說明調整后的指標既充分考慮了減小對已獲批建設城市軌道交通城市的影響，又兼顧了對新發展城市的‘門檻’作用。”劉遷說。

增加近期客流強度指標，對提高投資效益具有重要作用

城市有財力，就能建造地鐵嗎?當然不是。

《意見》的另一個亮點是，將人口統計口徑由城區人口明確為市區常住人口，并增加擬建線路的初期客運強度指標，即申報地鐵城市，擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人，擬建輕軌線路的初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人。

“從我國城市發展特點來看，市區是整個城市范圍內城鎮化水平最高、經濟聯系最為緊密的區域。用市區常住人口作為統計口徑，既考慮了城市發展實際和交通需求，又兼顧了數據可得性和可靠性，是比較合理的。”劉遷表示，客流強度是反映城市軌道交通效益的主要標準。以往僅提出遠期高峰小時斷面流量，由于客流預測周期過長，預測數據較實際情況往往存在較大差異。因此，迫切需要能夠較為準確反映城市軌道交通客流特征的指標。

“《意見》增加了近期客流強度指標，對提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運營的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。”劉遷說。

李連成也認為，政府要把人民創造的社會財富用好，用在必須和急需的地方，才能發揮最大的經濟社會效益。城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統制式，造價不同、適應的運量規模不同。要按照經濟適用原則，合理選擇系統制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。

嚴控債務風險，對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，暫緩審批新項目

“這些年來，我國城市軌道交通發展總體有序，大部分線路受到了人民群眾的廣泛認可。但是，有的城市發展城市軌道交通急于求成，有的城市追求過高建設標準，有的城市提出建設城市軌道交通的需求但客流支撐不足，因此《意見》強調發展城市軌道交通必須堅持‘有序’，即有管理秩序、有建設標準和合理節奏。”李連成說。

根據《意見》，城市申請建設地鐵、輕軌的門檻更高了，在建項目的管控也更嚴格了。

規范項目審批。未列入建設規劃的項目不得審批，嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。已審批項目要合理把握建設節奏，城市政府和相關企業不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期。

強化資金保障。除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，規范開展政府和社會資本合作。

嚴控地方債風險。嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。對舉債融資不符合法律法規或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發展改革部門不得審批;對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批其新項目。

“在城市軌道交通發展中，關鍵是要統籌城市居民需求和城市建設能力的關系。既要盡力而為，緩解城市交通擁堵、提升人民群眾出行質量;又要量力而行，科學有序，不造成城市可持續發展的經濟負擔。”李連成說。

中金普華觀點：城軌交規模化、網絡化初現，將朝著制式多樣化、裝備智能化行進

城市軌道交通行業的快速發展離不開裝備的有力支撐，黨中央國務院一直高度軌道交通裝備產業，將先進軌道交通裝備列為了中國制造2025的十大重點領域，加快突破發展。過去的十多年，中國經歷了大規模、快速的鐵路與城市軌道交通發展進程，近年來中國城市軌道交通正在向著規模化、結構網絡化、制式多樣化、裝備智能化方向發展。

當前，在全國各中心城市以及各城市群之間通過高速鐵路網絡連接，多層級、大規模的網絡化軌道交通系統正在中國快速建立。如在超大城市、特大城市的中心區域采用大運量的地鐵;在中心城區與衛星城之間、衛星城相互之間以及郊區和旅游區采用中運量的單軌、磁懸浮和現代有軌電車等制式;在城市群中的中心城市與衛星城之間以及各衛星城之間，采用市域鐵路及城際鐵路等。

同時，近兩年中運量軌道交通系統的制式多樣化成為新的趨勢，涌現出了“云軌”、“智軌”、“空軌”、“中低速磁浮”等多種新的軌道交通制式，并且出現多家新進入軌道交通領域的參與者，比如汽車供應商比亞迪在2017年以新型跨坐式單軌——“云軌”強勢進入軌道交通市場，并且取得多個城市訂單。

另外，中國軌道交通領域也正在迎來一波信息化智能化的浪潮，除了傳統的參與者比如中興、華為等在通信領域的更新換代之外，阿里巴巴(支付寶)、百度、騰訊等網絡科技公司憑借其大數據和互聯網金融方面的優勢，積極進入軌道交通領域，手機掃描支付、人臉識別等新技術已經開始在國內多個城市迅速鋪開，這些高科技企業對軌道交通行業的顛覆和重塑，使軌道交通的前景不可限量。

尤其值得注意的是在裝備領域，從2015年起，工信部牽頭開展了首臺套重大技術裝備保險補償機制的試點工作。將軌道交通裝備納入首臺套重大技術裝備推廣應用指導目錄，由保險公司針對裝備特殊風險制定綜合險。目前，對軌道交通信號系統、實時視頻監控系統、有軌電車、磁浮綜合軌道檢測車等多個軌道交通項目予以支持。而按照中國制造2025的五大工程的部署，組織實施了智能制造專項，針對裝備工業消費品工業等傳統制造業推進智能化改造，推廣數字化技術、系統集成技術、智能制造成套裝備開展新模式試點示范，提高傳統制造業設計、制造、工藝、管理的水平，推動生產方式向柔性、智能、精細化的轉變。

截止目前，我國軌道交通裝備制造業已經形成了配套完整、規模經營的集研發、設計、制造、試驗和服務于一體的軌道交通裝備體系，取得可喜的發展成效。但是，我國與世界先進技術在某些方面還存在差距。比如基礎技術的研發仍需加強，產品性能與可靠性亟待提高，關鍵系統和零部件有待突破，中國的軌道交通發展還需要進一步深化國際合作，圍繞產業鏈部署創新鏈。目前我國經濟正處于由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式，優化經濟結構，轉換增長動能的攻關期，下一步國家有關部門將把提高軌道交通裝備供給體系質量作為主攻方向，合理規劃產業布局，進一步推動建設軌道交通裝備創新中心，不斷提高裝備的綠色化、智能化、服務化水平。