行業(yè)主管部門與監(jiān)管體制

衛(wèi)生部是政府主管衛(wèi)生工作的職能部門，加強醫(yī)療機構管理、提高醫(yī)療服務質量是衛(wèi)生部的主要職責之一。縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門是縣、設區(qū)的市和省政府的工作部門，負責管理本行政區(qū)域內的衛(wèi)生行政工作。因此，衛(wèi)生部和各級衛(wèi)生行政部門是我國社區(qū)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理部門。

政府給與社區(qū)醫(yī)療機構財政支持，以法律法規(guī)形式保障社區(qū)醫(yī)療機構的發(fā)展，利用現(xiàn)有衛(wèi)生資源發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務，構建以社區(qū)衛(wèi)生服務為基礎的城市衛(wèi)生服務體系，協(xié)調社區(qū)醫(yī)療機構與大醫(yī)院的協(xié)作分工，制訂“雙向轉診，首診在社區(qū)”制度，貫徹實行醫(yī)保定點醫(yī)院退出機制，組織大小醫(yī)院進行人才交流與進修，合理分配醫(yī)療資源，對城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構醫(yī)療服務和藥品價格進行管理，并實行藥品零差價。

目前大多數(shù)城市社區(qū)衛(wèi)生服務形成了“政府領導，社區(qū)參與，上級機構指導”的組織管理格局。一般由市、區(qū)政府成立社區(qū)衛(wèi)生服務領導小組，由分管市長、區(qū)長任組長，組織協(xié)調衛(wèi)生、財政、民政、勞動保障、物價、人事、教育等有關部門參與，支持社區(qū)衛(wèi)生服務。街道辦事處組織成立社區(qū)衛(wèi)生服務管理委員會，具體負責實施并協(xié)調街道社區(qū)衛(wèi)生服務工作。衛(wèi)生局是行業(yè)主管部門，由其成立社區(qū)衛(wèi)生服務指導中心，組織協(xié)調市、區(qū)兩級的衛(wèi)生防疫部門、婦幼保健部門、計劃生育部門、上級醫(yī)院等負責衛(wèi)生服務技術指導工作以及信息管理、培訓人才、協(xié)調雙向轉診及考核評估等事宜。

二、行業(yè)相關政策法規(guī)及標準

(一)《中共中央、國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》

2009年1月21日，國務院審議并原則通過新“醫(yī)改”方案，同時規(guī)劃3年內由各級政府預計投入共計8500億元資金保障。包括繼續(xù)擴大城鄉(xiāng)基本醫(yī)保覆蓋，提高補貼標準與補償比例，使得大病補償?shù)姆忭斁€達到城鄉(xiāng)居民收入的6倍，新型農村合作醫(yī)療制度的補償比例由過去的30%左右提高到50%以上;同時全面建立基本藥物制度以及逐步推行公立醫(yī)院改革等內容。

2009年4月6日，《中共中央、國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》正式出臺。這是一部為了建立中國特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制，逐步實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務遠大目標的綱領性文件。通過實行藥品購銷差別加價、設立藥事服務費等多種方式逐步改革或取消藥品加成政策，同時采取適當調整醫(yī)療服務價格和增加政府投入等措施完善公立醫(yī)院補償機制。藥事服務費主要用于補償其向患者提供藥品處方服務的合理成本，與銷售藥品的金額不直接掛鉤。

(二)《改革藥品和醫(yī)療服務價格形成機制的意見》

2009年11月23日，為貫徹落實《中共中央、國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《國務院關于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案(2009-2011年)的通知》的精神，國家發(fā)展和改革委員會、衛(wèi)生部和人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)布《改革藥品和醫(yī)療服務價格形成機制的意見》(以下簡稱“《意見》”)，旨在完善醫(yī)藥價格管理政策、合理調整藥品價格、進一步理順醫(yī)療服務比價關系、強化成本價格檢測和監(jiān)督檢查。

針對藥品價格方面，《意見》明確要調整政府管理藥品價格范圍，對藥品價格實行分級管理。針對醫(yī)療服務價格方面，《意見》指出醫(yī)療服務價格實行政府指導價和市場調節(jié)價相結合的管理方式，統(tǒng)一政策、分級管理。綜合來看，《意見》是對新醫(yī)改五大改革目標之一的藥價目標的進一步落實，明晰了國家對藥品和醫(yī)療服務價格改革的管理方向，從而將對我國醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生明顯的指導作用。

(三)《關于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》

為深化城市醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，推進城市社區(qū)衛(wèi)生服務工作，緩解群眾看病難、看病貴問題，2006年2月，國務院印發(fā)《關于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》(國發(fā)[2006]10號，以下簡稱《指導意見》)，進一步明確了發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導思想、基本原則和工作目標，提出了一系列行之有效的政策措施。

1、社區(qū)衛(wèi)生服務機構的主要服務功能

《指導意見》提出，社區(qū)衛(wèi)生服務機構提供公共衛(wèi)生服務和基本醫(yī)療服務，具有公益性質，不以營利為目的。

2、構建以社區(qū)衛(wèi)生服務為基礎的城市衛(wèi)生服務體系

城市衛(wèi)生服務體系改革的方向是堅持以社區(qū)衛(wèi)生服務為基礎，建立社區(qū)衛(wèi)生服務機構與醫(yī)院及預防保健機構分工合理、密切協(xié)作的制度。社區(qū)衛(wèi)生服務定位在“小病”醫(yī)療，對沒有能力診治的疾病及時轉到大醫(yī)院就診。醫(yī)院收治的有關病人在康復期也應根據(jù)情況轉回社區(qū)護理。這種雙向轉診的制度，既可以有效利用醫(yī)療資源，減輕大醫(yī)院門診壓力，又可以減輕群眾的經(jīng)濟負擔，真正讓老百姓受益。大醫(yī)院要逐步減少常見病門診服務，集中精力診治疑難重癥，開展臨床科研，培養(yǎng)醫(yī)學人才，對社區(qū)衛(wèi)生服務機構提供技術指導和培訓。疾病預防控制中心、婦幼保健機構對社區(qū)衛(wèi)生服務機構要提供業(yè)務指導和技術支持，開展人員培訓，提高社區(qū)的防病保健能力。衛(wèi)生部、中醫(yī)藥局2006年6月印發(fā)《關于公立醫(yī)院支援社區(qū)衛(wèi)生服務工作的意見》，要求公立醫(yī)院應有計劃的安排具備相應工作資歷和有關專業(yè)知識的衛(wèi)生技術人員，定期或不定期地到社區(qū)衛(wèi)生服務機構出診、會診并進行技術指導，接收、安排社區(qū)衛(wèi)生服務機構的衛(wèi)生技術人員、管理人員到公立醫(yī)院進修、學習。同時，該意見還要求公立醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務機構積極探索建立定點協(xié)作關系和雙向轉診制度。

3、利用現(xiàn)有衛(wèi)生資源發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務

目前，城市優(yōu)質衛(wèi)生資源相對集中在大中型醫(yī)院，而貼近群眾、方便群眾的社區(qū)衛(wèi)生資源短缺。因此，衛(wèi)生資源配置的合理調整對發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務至關重要。要立足于調整現(xiàn)有衛(wèi)生資源，強化社區(qū)衛(wèi)生服務的資源配置，提高質量，增加數(shù)量，轉變服務模式。對于存量資源不足的，再輔以改擴建和新建。要堅持政府主導，實行政府調控與市場配置衛(wèi)生資源相結合，加快調整城市衛(wèi)生資源步伐。一是打破醫(yī)療機構隸屬關系，實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，合理配置醫(yī)療衛(wèi)生機構、床位、設備，不符合規(guī)劃要求的堅決不允許建設、購置。二是目前政府所屬的一級醫(yī)院和部分二級醫(yī)院以及國有企事業(yè)單位所屬的基層醫(yī)療機構，要逐步改制為社區(qū)衛(wèi)生服務機構，市轄區(qū)政府原則上不再開辦醫(yī)院。三是現(xiàn)有衛(wèi)生資源不足的，當?shù)卣哟笸度牖蛞龑鐣α颗d辦。四是近幾年政府新增城市衛(wèi)生投入重點用于發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務。五是結合城市規(guī)劃建設，特別是抓住舊城改造時機，及時調整衛(wèi)生資源布局。同時，嚴格執(zhí)行準入制度，新設立的社區(qū)衛(wèi)生服務機構必須按照統(tǒng)一的標準建設，配備合格的設備和人才;對不具備條件、不符合標準、沒有合格人才的醫(yī)療衛(wèi)生機構堅決不予準入。

4、社會力量參與舉辦社區(qū)衛(wèi)生機構

社區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡既包括社區(qū)衛(wèi)生服務中心、站，也包括護理院、診所、醫(yī)務所(室)等其他基層醫(yī)療機構。發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務以社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設為主，政府一般按3萬-10萬人或者街道辦事處范圍規(guī)劃設置社區(qū)衛(wèi)生服務中心。在中心難以覆蓋的區(qū)域，根據(jù)居民需要設立社區(qū)衛(wèi)生服務站或增設社區(qū)衛(wèi)生服務中心。各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不平衡，具體體制需要因地制宜。就全國而言，社區(qū)衛(wèi)生服務中心應以公立為主，確保公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務的穩(wěn)步開展，并對城市基層的醫(yī)療衛(wèi)生服務發(fā)揮引導、調控和示范作用，社區(qū)衛(wèi)生服務站可以采取多元化舉辦模式。社會力量可以參與舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務中心、站，也可以舉辦診所、門診部等其他基層醫(yī)療機構以及醫(yī)院。社區(qū)衛(wèi)生服務中心、站承擔公共服務職能，屬于非營利性醫(yī)療機構，社會力量參與舉辦也不能以營利為目的，所投入的資金和收支節(jié)余只能用于對居民的社區(qū)衛(wèi)生服務。政府對社會力量舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務機構所承擔的公共衛(wèi)生服務任務將予以合理補償。

5、舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構需要具備的條件

舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構應符合當?shù)氐纳鐓^(qū)衛(wèi)生服務機構設置規(guī)劃和社區(qū)衛(wèi)生服務機構的基本設置標準，遵守社區(qū)衛(wèi)生服務機構運行管理的有關規(guī)定。

6、政府對社區(qū)衛(wèi)生服務的補助

發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務是政府提供公共服務的一項重要職能，各級政府都要承擔相應的責任。財政部、發(fā)展改革委、衛(wèi)生部于2006年7月印發(fā)《關于城市社區(qū)衛(wèi)生服務補助政策的意見》，進一步明確了政府對社區(qū)衛(wèi)生服務的補助原則、補助范圍及責任劃分、補助內容和方式等方面的政策措施。政府對社區(qū)衛(wèi)生服務的補助范圍包括：社區(qū)衛(wèi)生服務機構基本建設、房屋修繕、基本設備配置、人員培訓和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度建立以前按國家規(guī)定離退休人員費用以及公共衛(wèi)生服務補助。市轄區(qū)和設區(qū)的市級政府對社區(qū)衛(wèi)生服務承擔主要投入責任，要按社區(qū)服務人口安排社區(qū)公共衛(wèi)生服務經(jīng)費，并安排基本建設、房屋修繕、基本設備配置、人員培訓和有關離退休人員經(jīng)費。省級政府安排必要的專項轉移支付資金，支持困難地區(qū)發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務。中央財政從2007年起安排專項轉移支付資金，對中西部地區(qū)社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務分別按社區(qū)服務人口人均3元和4元給予補助。中央對中、西部地區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務基礎設施建設、基本設備配備和人員培訓給予必要支持。

7、社區(qū)衛(wèi)生服務機構的價格

發(fā)展改革委、衛(wèi)生部2006年6月印發(fā)《關于加強城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構醫(yī)療服務和藥品價格管理意見的通知》，對價格管理、核定及收費方式進行了明確規(guī)定。一是明確價格管理原則與權限，社區(qū)衛(wèi)生服務機構基本醫(yī)療服務實行政府指導價管理。具體由地方省級主管部門定價，新增價格項目也由地方省級主管部門審批。二是以項目付費為基礎實行多種收費方式，可按項目收費，也可按病種、合同及同醫(yī)療保險經(jīng)辦機構協(xié)商收費。三是科學核定基本醫(yī)療服務價格。定價參考的服務成本要按照扣除政府投入后的成本核定。社會力量舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務機構提供的基本醫(yī)療服務價格，可根據(jù)其運行成本適當放寬。為降低社區(qū)衛(wèi)生服務藥品價格，一方面降低藥品加成率，逐步弱化藥品加成收益對社區(qū)衛(wèi)生服務機構的補償作用。社區(qū)衛(wèi)生服務機構的藥品，在不高于政府最高限價前提下，實行順價作價。另一方面，鼓勵生產(chǎn)、供應、使用廉價藥品。對通過簡化包裝、定點生產(chǎn)、統(tǒng)一配送等方式降低成本的醫(yī)藥企業(yè)，適當放寬企業(yè)銷售利潤率。同時，要求社區(qū)衛(wèi)生服務機構優(yōu)先采購和使用廉價藥品。

8、社區(qū)衛(wèi)生服務納入醫(yī)療保險

勞動保障部2006年6月印發(fā)《關于促進醫(yī)療保險參保人員充分利用社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》。機構納入方面。允許各類為社區(qū)提供基本醫(yī)療服務的基層醫(yī)療機構申請醫(yī)療保險定點服務，包括社區(qū)衛(wèi)生服務中心(站)以及門診部、診所、醫(yī)務所(室)等其他基層醫(yī)療機構;規(guī)定參保人員選擇的定點醫(yī)療機構中要有1-2家社區(qū)衛(wèi)生服務機構。服務納入方面。定點社區(qū)衛(wèi)生服務機構提供的一般常見病和多發(fā)病診療等基本醫(yī)療服務要進行逐項審定，明確納入醫(yī)療保險基金支付范圍的社區(qū)醫(yī)療服務項目;參保人員發(fā)生的家庭病床醫(yī)療費用，符合出入院標準的由醫(yī)療保險基金按規(guī)定給予支付。引導“小病”醫(yī)療進社區(qū)方面。適當拉開醫(yī)療保險基金對社區(qū)衛(wèi)生服務機構和大中型醫(yī)院的支付比例檔次。

9、社區(qū)衛(wèi)生服務人才隊伍建設

人事部、衛(wèi)生部、教育部、財政部、中醫(yī)藥局2006年6月印發(fā)《關于加強城市社區(qū)衛(wèi)生人才隊伍建設的指導意見》，提出了加強人才培養(yǎng)的政策措施。一是加強高等醫(yī)學院校全科醫(yī)學、社區(qū)護理學教育和學科建設，在醫(yī)學院校開設相關課程進行素質教育，組織醫(yī)學、護理等有關專業(yè)學生到社區(qū)衛(wèi)生服務機構實習，有條件的高等醫(yī)學院校要舉辦全科醫(yī)學研究生學位教育。二是對從事社區(qū)衛(wèi)生服務工作的專業(yè)人員采取脫產(chǎn)或半脫產(chǎn)的方式進行崗位培訓，培訓結果與崗位聘用相結合。三是探索相關配套政策和培養(yǎng)模式，穩(wěn)妥推進全科醫(yī)學規(guī)范化培訓，到2010年各省(區(qū)、市)都要開展全科醫(yī)學規(guī)范化培訓。四是進一步明確對城市社區(qū)衛(wèi)生專業(yè)技術人員的繼續(xù)教育要求，開展具有全科醫(yī)學特點的、針對性和實用性強的繼續(xù)教育活動。五是加強全科醫(yī)學師資培養(yǎng)，加快社區(qū)衛(wèi)生人才培養(yǎng)和社區(qū)基地建設，完善培訓教材體系建設。

同時，還提出了吸引優(yōu)秀醫(yī)療衛(wèi)生人才進社區(qū)的具體措施。一是吸引和鼓勵高等醫(yī)學院校畢業(yè)生到社區(qū)衛(wèi)生服務機構工作。到艱苦邊遠地區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務機構工作的大中專及以上畢業(yè)生，可提前轉正定級，轉正定級時薪級工資高定1至2級。二是采取有效措施穩(wěn)定社區(qū)衛(wèi)生人才隊伍。凡到社區(qū)衛(wèi)生服務機構工作的醫(yī)師和護師，可提前一年參加全國衛(wèi)生專業(yè)技術中級資格考試，根據(jù)實際情況，對在社區(qū)工作的衛(wèi)生技術人員職稱晉升，給予適當傾斜。對公益目標任務完成好、考核優(yōu)秀的社區(qū)衛(wèi)生服務機構，適當增加績效工資總量。三是鼓勵和組織大中型醫(yī)院、預防保健機構的高、中級衛(wèi)生專業(yè)技術人員，定期到社區(qū)衛(wèi)生服務機構提供技術指導和服務;有計劃地組織社區(qū)衛(wèi)生服務機構衛(wèi)生技術人員到醫(yī)院和預防保健機構進修學習、參加學術活動。四是鼓勵城市業(yè)務水平較高、身體狀況較好的有關專業(yè)退休衛(wèi)生技術人員到社區(qū)衛(wèi)生服務機構開展醫(yī)療衛(wèi)生服務。

10、政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務機構編制

中編辦、財政部、衛(wèi)生部、民政部于2006年8月印發(fā)《城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構設置與編制標準指導意見》，提出“政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務機構是公益性事業(yè)單位，按其公益性質核定的社區(qū)衛(wèi)生服務機構編制為財政補助事業(yè)編制”。國家只核定政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務中心人員編制，社區(qū)衛(wèi)生服務站不再核定人員編制。原則上，社區(qū)衛(wèi)生服務中心每服務萬名居民，可配備2-3名全科醫(yī)師、1名公共衛(wèi)生醫(yī)師。每個社區(qū)衛(wèi)生服務中心在醫(yī)師總編制內配備一定比例的中醫(yī)類別執(zhí)業(yè)醫(yī)師。全科醫(yī)師與護士的比例，暫按1：1標準配備，其他人員不超過總編制的5%。社區(qū)衛(wèi)生服務中心人員編制首先從衛(wèi)生機構現(xiàn)有人員編制中調劑解決。

11、發(fā)揮中醫(yī)藥在社區(qū)衛(wèi)生服務中的作用

衛(wèi)生部、中醫(yī)藥局2006年6月印發(fā)《關于在城市社區(qū)衛(wèi)生服務中充分發(fā)揮中醫(yī)藥作用的意見》，對資源配置、完善服務、人才培養(yǎng)等方面作了具體規(guī)定。在資源配置方面，社區(qū)衛(wèi)生服務中心應開設中醫(yī)診室，有條件的應設置中藥房。社區(qū)衛(wèi)生服務中心在醫(yī)師總編制內配備一定比例的中醫(yī)類別執(zhí)業(yè)醫(yī)師，社區(qū)衛(wèi)生服務站至少配備1名能夠提供中醫(yī)藥服務的執(zhí)業(yè)醫(yī)師。在完善中醫(yī)藥服務功能方面，對中醫(yī)服務在社區(qū)預防、保健、康復、計劃生育技術服務、健康教育和常見病、多發(fā)病診療等方面提出了具體的業(yè)務技術要求。在人才培養(yǎng)和隊伍建設方面，要求對社區(qū)衛(wèi)生服務機構的中醫(yī)藥專業(yè)技術人員進行中醫(yī)藥畢業(yè)后教育、崗位培訓和繼續(xù)教育，將中醫(yī)類別全科醫(yī)學專業(yè)執(zhí)業(yè)醫(yī)師培訓與資格考試逐步結合起來;同時，大力加強對社區(qū)衛(wèi)生服務機構其他醫(yī)護人員的中醫(yī)藥基本知識與技能培訓。

(四)《城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構管理辦法》

為加強對社區(qū)衛(wèi)生服務機構的管理，衛(wèi)生部、中醫(yī)藥局2006年6月印發(fā)《城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構管理辦法》，進一步完善社區(qū)衛(wèi)生服務機構管理規(guī)則，確定了社區(qū)衛(wèi)生服務機構承擔的各項公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務職責與任務，并在轉變服務模式、強化質量管理、加強與醫(yī)院的轉診和技術協(xié)作、加強社區(qū)中醫(yī)藥服務等方面，做出具體規(guī)定。加強對社區(qū)衛(wèi)生服務的監(jiān)管，需要充分發(fā)揮社區(qū)的作用，社區(qū)衛(wèi)生服務機構的一個重要考核指標就是居民群眾滿意度。對社區(qū)衛(wèi)生服務機構的補助、監(jiān)督考核等工作，都要和居民群眾滿意度掛鉤，接受群眾監(jiān)督，建立起和諧的醫(yī)患關系和對社區(qū)的共同認同感。

《城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構管理辦法》明確了社區(qū)衛(wèi)生服務機構應承擔12項公共衛(wèi)生服務任務，包括健康教育、傳染病、慢性病防治、計劃免疫、婦幼保健、老年保健、康復、計劃生育技術指導等。這些公共衛(wèi)生服務主要由政府財政提供資金，免費向居民提供。社區(qū)衛(wèi)生服務機構承擔的基本醫(yī)療服務主要是“小病”、“常見病”、“多發(fā)病”，對于限于技術和設備條件難以安全、有效診治的疾病，應及時轉診到上級醫(yī)療機構。