行業主管部門與監管體制

衛生部是政府主管衛生工作的職能部門，加強醫療機構管理、提高醫療服務質量是衛生部的主要職責之一。縣級以上地方人民政府衛生行政部門是縣、設區的市和省政府的工作部門，負責管理本行政區域內的衛生行政工作。因此，衛生部和各級衛生行政部門是我國社區醫療產業的監督管理部門。

政府給與社區醫療機構財政支持，以法律法規形式保障社區醫療機構的發展，利用現有衛生資源發展社區衛生服務，構建以社區衛生服務為基礎的城市衛生服務體系，協調社區醫療機構與大醫院的協作分工，制訂“雙向轉診，首診在社區”制度，貫徹實行醫保定點醫院退出機制，組織大小醫院進行人才交流與進修，合理分配醫療資源，對城市社區衛生服務機構醫療服務和藥品價格進行管理，并實行藥品零差價。

目前大多數城市社區衛生服務形成了“政府領導，社區參與，上級機構指導”的組織管理格局。一般由市、區政府成立社區衛生服務領導小組，由分管市長、區長任組長，組織協調衛生、財政、民政、勞動保障、物價、人事、教育等有關部門參與，支持社區衛生服務。街道辦事處組織成立社區衛生服務管理委員會，具體負責實施并協調街道社區衛生服務工作。衛生局是行業主管部門，由其成立社區衛生服務指導中心，組織協調市、區兩級的衛生防疫部門、婦幼保健部門、計劃生育部門、上級醫院等負責衛生服務技術指導工作以及信息管理、培訓人才、協調雙向轉診及考核評估等事宜。

二、行業相關政策法規及標準

(一)《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》

2009年1月21日，國務院審議并原則通過新“醫改”方案，同時規劃3年內由各級政府預計投入共計8500億元資金保障。包括繼續擴大城鄉基本醫保覆蓋，提高補貼標準與補償比例，使得大病補償的封頂線達到城鄉居民收入的6倍，新型農村合作醫療制度的補償比例由過去的30%左右提高到50%以上;同時全面建立基本藥物制度以及逐步推行公立醫院改革等內容。

2009年4月6日，《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》正式出臺。這是一部為了建立中國特色的醫藥衛生體制，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務遠大目標的綱領性文件。通過實行藥品購銷差別加價、設立藥事服務費等多種方式逐步改革或取消藥品加成政策，同時采取適當調整醫療服務價格和增加政府投入等措施完善公立醫院補償機制。藥事服務費主要用于補償其向患者提供藥品處方服務的合理成本，與銷售藥品的金額不直接掛鉤。

(二)《改革藥品和醫療服務價格形成機制的意見》

2009年11月23日，為貫徹落實《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》和《國務院關于印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009-2011年)的通知》的精神，國家發展和改革委員會、衛生部和人力資源和社會保障部聯合發布《改革藥品和醫療服務價格形成機制的意見》(以下簡稱“《意見》”)，旨在完善醫藥價格管理政策、合理調整藥品價格、進一步理順醫療服務比價關系、強化成本價格檢測和監督檢查。

針對藥品價格方面，《意見》明確要調整政府管理藥品價格范圍，對藥品價格實行分級管理。針對醫療服務價格方面，《意見》指出醫療服務價格實行政府指導價和市場調節價相結合的管理方式，統一政策、分級管理。綜合來看，《意見》是對新醫改五大改革目標之一的藥價目標的進一步落實，明晰了國家對藥品和醫療服務價格改革的管理方向，從而將對我國醫藥行業的發展產生明顯的指導作用。

(三)《關于發展城市社區衛生服務的指導意見》

為深化城市醫療衛生體制改革，推進城市社區衛生服務工作，緩解群眾看病難、看病貴問題，2006年2月，國務院印發《關于發展城市社區衛生服務的指導意見》(國發[2006]10號，以下簡稱《指導意見》)，進一步明確了發展城市社區衛生服務的指導思想、基本原則和工作目標，提出了一系列行之有效的政策措施。

1、社區衛生服務機構的主要服務功能

《指導意見》提出，社區衛生服務機構提供公共衛生服務和基本醫療服務，具有公益性質，不以營利為目的。

2、構建以社區衛生服務為基礎的城市衛生服務體系

城市衛生服務體系改革的方向是堅持以社區衛生服務為基礎，建立社區衛生服務機構與醫院及預防保健機構分工合理、密切協作的制度。社區衛生服務定位在“小病”醫療，對沒有能力診治的疾病及時轉到大醫院就診。醫院收治的有關病人在康復期也應根據情況轉回社區護理。這種雙向轉診的制度，既可以有效利用醫療資源，減輕大醫院門診壓力，又可以減輕群眾的經濟負擔，真正讓老百姓受益。大醫院要逐步減少常見病門診服務，集中精力診治疑難重癥，開展臨床科研，培養醫學人才，對社區衛生服務機構提供技術指導和培訓。疾病預防控制中心、婦幼保健機構對社區衛生服務機構要提供業務指導和技術支持，開展人員培訓，提高社區的防病保健能力。衛生部、中醫藥局2006年6月印發《關于公立醫院支援社區衛生服務工作的意見》，要求公立醫院應有計劃的安排具備相應工作資歷和有關專業知識的衛生技術人員，定期或不定期地到社區衛生服務機構出診、會診并進行技術指導，接收、安排社區衛生服務機構的衛生技術人員、管理人員到公立醫院進修、學習。同時，該意見還要求公立醫院和社區衛生服務機構積極探索建立定點協作關系和雙向轉診制度。

3、利用現有衛生資源發展社區衛生服務

目前，城市優質衛生資源相對集中在大中型醫院，而貼近群眾、方便群眾的社區衛生資源短缺。因此，衛生資源配置的合理調整對發展社區衛生服務至關重要。要立足于調整現有衛生資源，強化社區衛生服務的資源配置，提高質量，增加數量，轉變服務模式。對于存量資源不足的，再輔以改擴建和新建。要堅持政府主導，實行政府調控與市場配置衛生資源相結合，加快調整城市衛生資源步伐。一是打破醫療機構隸屬關系，實施區域衛生規劃，合理配置醫療衛生機構、床位、設備，不符合規劃要求的堅決不允許建設、購置。二是目前政府所屬的一級醫院和部分二級醫院以及國有企事業單位所屬的基層醫療機構，要逐步改制為社區衛生服務機構，市轄區政府原則上不再開辦醫院。三是現有衛生資源不足的，當地政府要加大投入或引導社會力量興辦。四是近幾年政府新增城市衛生投入重點用于發展社區衛生服務。五是結合城市規劃建設，特別是抓住舊城改造時機，及時調整衛生資源布局。同時，嚴格執行準入制度，新設立的社區衛生服務機構必須按照統一的標準建設，配備合格的設備和人才;對不具備條件、不符合標準、沒有合格人才的醫療衛生機構堅決不予準入。

4、社會力量參與舉辦社區衛生機構

社區衛生服務網絡既包括社區衛生服務中心、站，也包括護理院、診所、醫務所(室)等其他基層醫療機構。發展社區衛生服務以社區衛生服務中心建設為主，政府一般按3萬-10萬人或者街道辦事處范圍規劃設置社區衛生服務中心。在中心難以覆蓋的區域，根據居民需要設立社區衛生服務站或增設社區衛生服務中心。各地經濟社會發展水平不平衡，具體體制需要因地制宜。就全國而言，社區衛生服務中心應以公立為主，確保公共衛生和基本醫療服務的穩步開展，并對城市基層的醫療衛生服務發揮引導、調控和示范作用，社區衛生服務站可以采取多元化舉辦模式。社會力量可以參與舉辦社區衛生服務中心、站，也可以舉辦診所、門診部等其他基層醫療機構以及醫院。社區衛生服務中心、站承擔公共服務職能，屬于非營利性醫療機構，社會力量參與舉辦也不能以營利為目的，所投入的資金和收支節余只能用于對居民的社區衛生服務。政府對社會力量舉辦的社區衛生服務機構所承擔的公共衛生服務任務將予以合理補償。

5、舉辦社區衛生服務機構需要具備的條件

舉辦社區衛生服務機構應符合當地的社區衛生服務機構設置規劃和社區衛生服務機構的基本設置標準，遵守社區衛生服務機構運行管理的有關規定。

6、政府對社區衛生服務的補助

發展社區衛生服務是政府提供公共服務的一項重要職能，各級政府都要承擔相應的責任。財政部、發展改革委、衛生部于2006年7月印發《關于城市社區衛生服務補助政策的意見》，進一步明確了政府對社區衛生服務的補助原則、補助范圍及責任劃分、補助內容和方式等方面的政策措施。政府對社區衛生服務的補助范圍包括：社區衛生服務機構基本建設、房屋修繕、基本設備配置、人員培訓和事業單位養老保險制度建立以前按國家規定離退休人員費用以及公共衛生服務補助。市轄區和設區的市級政府對社區衛生服務承擔主要投入責任，要按社區服務人口安排社區公共衛生服務經費，并安排基本建設、房屋修繕、基本設備配置、人員培訓和有關離退休人員經費。省級政府安排必要的專項轉移支付資金，支持困難地區發展社區衛生服務。中央財政從2007年起安排專項轉移支付資金，對中西部地區社區基本公共衛生服務分別按社區服務人口人均3元和4元給予補助。中央對中、西部地區社區衛生服務基礎設施建設、基本設備配備和人員培訓給予必要支持。

7、社區衛生服務機構的價格

發展改革委、衛生部2006年6月印發《關于加強城市社區衛生服務機構醫療服務和藥品價格管理意見的通知》，對價格管理、核定及收費方式進行了明確規定。一是明確價格管理原則與權限，社區衛生服務機構基本醫療服務實行政府指導價管理。具體由地方省級主管部門定價，新增價格項目也由地方省級主管部門審批。二是以項目付費為基礎實行多種收費方式，可按項目收費，也可按病種、合同及同醫療保險經辦機構協商收費。三是科學核定基本醫療服務價格。定價參考的服務成本要按照扣除政府投入后的成本核定。社會力量舉辦的社區衛生服務機構提供的基本醫療服務價格，可根據其運行成本適當放寬。為降低社區衛生服務藥品價格，一方面降低藥品加成率，逐步弱化藥品加成收益對社區衛生服務機構的補償作用。社區衛生服務機構的藥品，在不高于政府最高限價前提下，實行順價作價。另一方面，鼓勵生產、供應、使用廉價藥品。對通過簡化包裝、定點生產、統一配送等方式降低成本的醫藥企業，適當放寬企業銷售利潤率。同時，要求社區衛生服務機構優先采購和使用廉價藥品。

8、社區衛生服務納入醫療保險

勞動保障部2006年6月印發《關于促進醫療保險參保人員充分利用社區衛生服務的指導意見》。機構納入方面。允許各類為社區提供基本醫療服務的基層醫療機構申請醫療保險定點服務，包括社區衛生服務中心(站)以及門診部、診所、醫務所(室)等其他基層醫療機構;規定參保人員選擇的定點醫療機構中要有1-2家社區衛生服務機構。服務納入方面。定點社區衛生服務機構提供的一般常見病和多發病診療等基本醫療服務要進行逐項審定，明確納入醫療保險基金支付范圍的社區醫療服務項目;參保人員發生的家庭病床醫療費用，符合出入院標準的由醫療保險基金按規定給予支付。引導“小病”醫療進社區方面。適當拉開醫療保險基金對社區衛生服務機構和大中型醫院的支付比例檔次。

9、社區衛生服務人才隊伍建設

人事部、衛生部、教育部、財政部、中醫藥局2006年6月印發《關于加強城市社區衛生人才隊伍建設的指導意見》，提出了加強人才培養的政策措施。一是加強高等醫學院校全科醫學、社區護理學教育和學科建設，在醫學院校開設相關課程進行素質教育，組織醫學、護理等有關專業學生到社區衛生服務機構實習，有條件的高等醫學院校要舉辦全科醫學研究生學位教育。二是對從事社區衛生服務工作的專業人員采取脫產或半脫產的方式進行崗位培訓，培訓結果與崗位聘用相結合。三是探索相關配套政策和培養模式，穩妥推進全科醫學規范化培訓，到2010年各省(區、市)都要開展全科醫學規范化培訓。四是進一步明確對城市社區衛生專業技術人員的繼續教育要求，開展具有全科醫學特點的、針對性和實用性強的繼續教育活動。五是加強全科醫學師資培養，加快社區衛生人才培養和社區基地建設，完善培訓教材體系建設。

同時，還提出了吸引優秀醫療衛生人才進社區的具體措施。一是吸引和鼓勵高等醫學院校畢業生到社區衛生服務機構工作。到艱苦邊遠地區社區衛生服務機構工作的大中專及以上畢業生，可提前轉正定級，轉正定級時薪級工資高定1至2級。二是采取有效措施穩定社區衛生人才隊伍。凡到社區衛生服務機構工作的醫師和護師，可提前一年參加全國衛生專業技術中級資格考試，根據實際情況，對在社區工作的衛生技術人員職稱晉升，給予適當傾斜。對公益目標任務完成好、考核優秀的社區衛生服務機構，適當增加績效工資總量。三是鼓勵和組織大中型醫院、預防保健機構的高、中級衛生專業技術人員，定期到社區衛生服務機構提供技術指導和服務;有計劃地組織社區衛生服務機構衛生技術人員到醫院和預防保健機構進修學習、參加學術活動。四是鼓勵城市業務水平較高、身體狀況較好的有關專業退休衛生技術人員到社區衛生服務機構開展醫療衛生服務。

10、政府舉辦的社區衛生服務機構編制

中編辦、財政部、衛生部、民政部于2006年8月印發《城市社區衛生服務機構設置與編制標準指導意見》，提出“政府舉辦的社區衛生服務機構是公益性事業單位，按其公益性質核定的社區衛生服務機構編制為財政補助事業編制”。國家只核定政府舉辦的社區衛生服務中心人員編制，社區衛生服務站不再核定人員編制。原則上，社區衛生服務中心每服務萬名居民，可配備2-3名全科醫師、1名公共衛生醫師。每個社區衛生服務中心在醫師總編制內配備一定比例的中醫類別執業醫師。全科醫師與護士的比例，暫按1：1標準配備，其他人員不超過總編制的5%。社區衛生服務中心人員編制首先從衛生機構現有人員編制中調劑解決。

11、發揮中醫藥在社區衛生服務中的作用

衛生部、中醫藥局2006年6月印發《關于在城市社區衛生服務中充分發揮中醫藥作用的意見》，對資源配置、完善服務、人才培養等方面作了具體規定。在資源配置方面，社區衛生服務中心應開設中醫診室，有條件的應設置中藥房。社區衛生服務中心在醫師總編制內配備一定比例的中醫類別執業醫師，社區衛生服務站至少配備1名能夠提供中醫藥服務的執業醫師。在完善中醫藥服務功能方面，對中醫服務在社區預防、保健、康復、計劃生育技術服務、健康教育和常見病、多發病診療等方面提出了具體的業務技術要求。在人才培養和隊伍建設方面，要求對社區衛生服務機構的中醫藥專業技術人員進行中醫藥畢業后教育、崗位培訓和繼續教育，將中醫類別全科醫學專業執業醫師培訓與資格考試逐步結合起來;同時，大力加強對社區衛生服務機構其他醫護人員的中醫藥基本知識與技能培訓。

(四)《城市社區衛生服務機構管理辦法》

為加強對社區衛生服務機構的管理，衛生部、中醫藥局2006年6月印發《城市社區衛生服務機構管理辦法》，進一步完善社區衛生服務機構管理規則，確定了社區衛生服務機構承擔的各項公共衛生和基本醫療服務職責與任務，并在轉變服務模式、強化質量管理、加強與醫院的轉診和技術協作、加強社區中醫藥服務等方面，做出具體規定。加強對社區衛生服務的監管，需要充分發揮社區的作用，社區衛生服務機構的一個重要考核指標就是居民群眾滿意度。對社區衛生服務機構的補助、監督考核等工作，都要和居民群眾滿意度掛鉤，接受群眾監督，建立起和諧的醫患關系和對社區的共同認同感。

《城市社區衛生服務機構管理辦法》明確了社區衛生服務機構應承擔12項公共衛生服務任務，包括健康教育、傳染病、慢性病防治、計劃免疫、婦幼保健、老年保健、康復、計劃生育技術指導等。這些公共衛生服務主要由政府財政提供資金，免費向居民提供。社區衛生服務機構承擔的基本醫療服務主要是“小病”、“常見病”、“多發病”，對于限于技術和設備條件難以安全、有效診治的疾病，應及時轉診到上級醫療機構。