產業新城的參與者眾多，其中最核心的驅動力來自于政府支持和市場機制，兩者共同推動產業新城的產生和發展。按照這兩種力量參與程度的不同，結合產業新城開發運營主體性質的差異，我國產業新城可分為政府主導模式、市場主導模式和政府-市場協作模式(簡稱為政企協作模式)。

在不同模式下，各參與主體扮演的角色會有所差別，這種差異貫穿于產業新城的開發、運營和管理等整個過程。在中國產業新城演進過程中，產業園區是部分產業新城發展的初級階段，是我國產業新城發展模式研究中不可或缺的一部分，因此也將納入我們的研究范圍之內。

政府主導模式

政府主導模式是在政府主導的前提下進行，政府創造相關產業支持政策、稅收優惠等條件營造園區與其他工業地產項目所具備的獨特優勢，通過招商引資等方式將土地出讓給企業自主開發建設，按區域規劃發展集群產業。以北京中關村、北京經濟技術開發區、上海張江高科技園區、天津經濟技術開發區、蘇州高新技術產業開發區、武漢東湖新技術產業開發區、新加坡裕廊工業園為代表的產業新城(園區)開發運營模式均屬于政府主導模式。

政府主導模式概況

政府主導型開發是指在產業新城開發過程中以政府為主導，由政府牽頭組織不同部門負責新城的開發、建設、招商、運營和管理等工作。政府通過提供產業支持政策、稅收優惠等條件，為新城營造其他產業地產項目所不具備的獨特優勢，同時按照區域規劃以招商引資的方式將土地出讓給相關企業進行自主開發建設。

政府對新城開發建設實施統一領導、統一規劃、統一管理，具體體現為政府負責制定新城建設的總體戰略部署，協調開發建設過程中的重大決策和問題，組織征地拆遷、規劃設計、基礎設施和配套設施的建設等。目前國內大部分的經濟開發區、高新區等產業聚集區都以政府主導模式為主，其行政主體通常是管委會，主要承擔經濟和社會雙重功能，包括產業招商和社會事業等;開發主體通常是下設的投資開發公司，以基礎設施建設為主。

政府主導模式下，行政化管理主要采用政府管委會管理體制，新城管委會作為一級管理政府，具有政府管理職能和相關的經濟管理權限，管委會為企業入駐、發展提供相關服務，如為企業提供企業設廠、工廠建設、員工招聘到企業運行等各個環節的行政管理和服務，承擔一級政府的社會管理職能。

政府主導型產業新城開發具有一定優勢，政府通過強有力的規劃控制和引導，可以實現長期的持續性規劃意圖;能夠以較低成本獲取大量土地并解決土地整理和基礎設施建設階段的資金問題;依靠資源和權力的集中，在招商公信力、政策、稅收等方面具有一定優勢。但是此種模式也有一定缺陷，一旦政府在規劃引導、政策導向方面出現失誤，則有可能導致新城新區的供給與需求不匹配，導致社會資源的大量浪費;政府向公共事業投入大量資金，這些投資在短期內難以獲得收益和回報，會造成沉重的財政負擔;此外，由于市場化程度不高，會出現一些效率低下、發展不均衡等問題。

政府主導模式的案例分析

鑒于政府主導的新城新區模式存在商業化不足的風險，這就需要政府謀定思變，創新開發運作模式。蘇州工業園區通過成立中新合資的商業開發機構，在中新政府的協議之下成立開發公司，進行商業化運作。開發公司購入土地，進行基礎設施建設，再通過招商引資轉讓土地獲取收益。由于風險性高、不確定性大，商業化的開發公司需要平衡好商業性開發運作和基礎性公共設施建設之間的關系，也要求當地要有良好的投資環境，規范透明的政策管理以及較為完善的公共服務體系。

蘇州高新區是蘇州市委、市政府于1990年開發建設，1992年成為最早一批國家高新技術產業開發區。新區開發組織經歷了三個階段：1990-1996年，高新區和行政區管理上各自為政，管委會有獨立的財稅、規劃、土地、工商管理權;1996-2002年，蘇州高新于1996年上市，建立了重要的融資平臺，1999年管委會與高新集團管理上分開，高新集團成為積極的投資主體，土地批租向土地經營轉型;2002年以來，開發區和行政區職能合并，成立“高新區、虎丘區”，小政府、大社會初見成效。

蘇州高新區開發組織模式的主要特點是：

成立了蘇州高新集團，集團具有投融資職能，發揮了重要的土地開發資金籌措功能，并承擔了大量土地開發、基礎設施及配套建設;

各層級的功能定位明確。蘇州市政府目標是成為親商、服務、精簡高效的政府，蘇州高新區管委會的定位是以開發建設為主、精簡高效、服務型政府，蘇州高新集團的定位是成為高新區綜合開發商，業務涵蓋房地產開發、基礎設施建設、物流、環保、旅游、高科技等，其上市企業蘇州高新股份公司的定位是城市化綜合服務商。這種各司其職又相互協同的運營模式共同造就了蘇州高新區的繁榮，不斷吸引國際著名跨國公司以及國際知名物流公司的入駐。

政府主導模式是目前中國各級地方政府最常使用的產業園區運作模式，也是中國目前產業地產市場的主要載體，在中國產業地產的發展過程中起到了積極的作用。這種模式的優越性在于政策、財政等政府資源支持，運營主體比較明確，不存在責任不清的問題，可以從長遠的角度進行城市規劃;不足之處在于缺乏市場競爭，運營方式過于單一。此外，由于該模式很大程度上受到政府的影響，需要順應當地政府的政策傾向，包括產業新城的產業類型，土地出讓和規劃等，企業在獲取土地資源方面才可以得到政府的支持和優惠政策，在財政稅收、人才引進、投融資政策等方面也才有可能獲得政府的扶持。